东突厥斯坦的警治：维吾尔地区警察和安全部队解说

由 Ben Carrdus 撰写的维吾尔人权项目解说文；呈现与格式由 Peter Irwin 和 Haibib Kerim 所设计。 由此阅读我们为本解说文刊登所发布的新闻声明，由此下载完整的英文和中文解说文，也可由此查看解说文的一页摘要。

I. 关键要点

• 东突厥斯坦的警察是执行中国共产党（CCP）政策所导致的种族灭绝的主要参与者之一。东突厥斯坦的安保由几个不同职责和独立指挥结构的机构执行，有些是地方一级的，有些是国家一级的，但最终都在中共的严格控制之下。

• 其中一个机构，即人民武装警察（PAP），由控制中国武装部队的同一个中共委员会指挥，尽管人民武装警察不属于军队。

• 东突厥斯坦的人民警察“机动支队“（类似于陆军团）比中华人民共和国任何其他地方都要多，甚至可能是北京的两倍，尽管东突厥斯坦的人口只有北京的一小部分。

• 各地区警察和中国其他地方的警察一样，都非常善于并专门协调处理被认为对中共权威构成冒犯的问题，但在处理常见犯罪（如毒品犯罪）方面却表现不佳。

• 据估计，东突厥斯坦的人民警察（其组织结构类似于美国的州警察部队）人数是中华人民共和国其他地方的两倍多，另外还有多达 7 万名助理警察（短期、训练有素的协理警官），此外还有人数不详的人民武装警察部队。

II. 摘要

要想更全面地了解东突厥斯坦正在发生的种族灭绝——党和国家系统地支持对维吾尔人和其他突厥民族实施的人权暴行——一个关键的细节是要了解那里的警务机构。与”军队”或”当局”或任何其他国家机构相比，将中国共产党（CCP: Chinese Communist Party）严格控制下的”警察”描述为种族灭绝的主导者是准确的，但这并没有区分东突厥斯坦各种形式的警察，也没有区分他们的指挥系统。

在本“解说”中，”警察”是指所有国家共有的机构以及这些机构中表面上负责侦查和预防犯罪以及维护公共秩序的人员。

东突厥斯坦被称为”地球上安保最森严的地区之一”。东突厥斯坦的安保级别通常是中华人民共和国（PRC）其他地区所没有的，当然安保规模也是其他地区所没有的，其中最突出的是中国当局所定义的”三害”：宗教极端主义、恐怖主义和分裂主义，它们为数十年来中共严重侵犯人权的行为提供了动力。

自 2016 年以来，东突厥斯坦的警察在有效地将约 180 万人（该地区近六分之一的维吾尔人和其他突厥人）定罪方面发挥了重要作用，这些人被任意关押在该地区庞大的拘留中心网络中，其中许多人现在要么被正式判刑入狱，要么被转移到强迫劳动项目，要么虽被释放但仍在警方的严密监视下。据官方统计，尽管东突厥斯坦的人口仅占中华人民共和国总人口的 1.5%，但 2017 年中华人民共和国警方逮捕的所有人员中有 20% 都在东突厥斯坦。该地区警务工作的另一个突出特点是无处不在的高侵入性监控系统，至少目前在中国其他地方还看不到类似规模的监控系统。

据保守估计，截至 2017 年，东突厥斯坦包括助理警察和其他”安全相关职位”在内的人民警察人数是中华人民共和国其他地区的 2.3 倍：每 10 万人中有 478 人，而全国每10万人中只有 212 人。而且这个数字不包括人民武装警察部队（参见下文），也不包括新疆生产建设兵团（参见下文）的警察和准军事部队，也不包括普通地方政府部门在支持警察方面的广泛参与。

本解说的目的是概述目前人们所理解的警察结构，以便对各种形式的警察在东突厥斯坦正在进行的种族灭绝中所扮演的角色提供一个广泛的概述。

III. 东突厥斯坦地区警力的上层结构

对活跃在东突厥斯坦的各种警务部门的监督和管理由中国共产党和中国政府各机构协调进行。

党部机关

• 中国共产党（CCP）：中国共产党完全控制着中国警务和司法的方方面面。这种控制主要通过任命中共干部担任公安和司法机构的领导职务来实现，更具体地说，是通过强大的中央政法委来实现。

• 中共中央政法委员会（CPLAC: Central Politics and Legal Affairs Commission of the Chinese Communist Party）：负责监督和指导中华人民共和国执法工作的中共机构，包括公安部及其下属各警察机构、国家安全部及其提供的情报服务，以及负责管理法院、国家检察院和监狱的司法部。

• 新疆维吾尔自治区政法委员会（PLAC: XUAR Politics and Legal Affairs Committee）：中央政法委的省级机构，在中华人民共和国所有省级行政机构中通用；该委员会的下属机构在县级以下的各级行政机构中均占据重要地位。在东突厥斯坦，除了监督警察、法院、检察院和监狱的工作外，政法委还通过一个下属的中共委员会——反恐维稳指挥部（the Counter-Terrorism and Stability Maintenance Command）——指导管理”职业培训和教育中心”（通常称为拘留营或集中营）各政府机构的工作。

• 中国共产党中央军事委员会（CMC: Central Military Commission of the Communist Party of China）：由习近平担任主席的中共机构，全权控制人民武装警察（见下文）以及中国武装力量——人民解放军（见上图）。

政府机关

• 公安部（MPS: Ministry of Public Security）：对人民警察（见下文）拥有一般行政权力的中央部委。该部有自己的中共内设机构，但受中国人民政治协商会议的领导和监督（见上文）。公安部部长通常兼任中国人民政治协商会议党组副书记。

• 新疆维吾尔自治区公安厅（PSD: XUAR Public Security Department）：公安部在东突厥斯坦的省级分支机构，负责管理人民警察（见下文）。通常情况下，新疆维吾尔自治区公安厅厅长除了被任命为副省长（政府职位）外，还兼任公安厅党委书记。

• 公安局（PSB: Public Security Bureau）：地级和县级治安管理部门，在 新疆维吾尔自治区政法委员会的领导和监督下，管理当地的县、乡和村级派出所。

• 国家安全部（MSS: Ministry of State Security）：负责国内和国际情报工作的中央部委，由中央人民政府行政情报协调委员会领导和监督。

• 新疆维吾尔自治区国家安全厅（DSS: XUAR Department of State Security）：国家安全部的省级分支机构，隶属于新疆维吾尔自治区政法委。

• 职业技能教育培训中心（Vocational Skills and Education Centers）：这是这些机构的官方名称，观察者通常称其为”集中营”或”拘留中心”等。集中营由县级政府机构职业技能教育培训服务管理局管理，其他地方政府部门，包括教育局、卫生局、社会保障局和公安局也提供支持。中共通过当地县级政法委下属的反恐维稳指挥部对集中营实施控制。

立法机构

• 全国人民代表大会 (National People’s Congress)：中国的橡皮图章立法机构，负责起草和通过规定警察职责的法律。

• 新疆维吾尔自治区人民代表大会 (XUAR People’s Congress)：根据当地情况调整全国通过的立法的地区机构。

IV. 活跃在东突厥斯坦的警察部队类型

人民武装警察部队 (PAP: the People’s Armed Police) 是一支准军事警察部队，负责在中华人民共和国全境”采取必要措施”处理”暴乱、破坏、严重暴力犯罪、恐怖袭击和其他紧急情况”。武警部队与人民警察（见下文）是两个独立的部门机构，在技术上也与人民解放军（见上图）分开，但与军队隶属于同一指挥机构。

中国领导人习近平称人民武装警察为”中国共产党的准军事部队”，并指出人民警察”在维护政治安全，特别是政权安全和制度安全方面发挥着重要作用”。

在东突厥斯坦，人民武装警察部队进行例行徒步巡逻并管理检查站，同时还随时准备镇压民间骚乱事件。例如，在 1997 年 2 月的古尔贾(伊宁)大屠杀中，人民警察向和平抗议者开火，造成多达 100 人死亡。

在乌鲁木齐和东突厥斯坦其他地区，人民武装警察是一道显眼而平常的风景线，尤其是在政治敏感时期，他们身着迷彩服，配备各种枪支和其他军事装备，与随时准备作战的士兵相称。可以合理地推测 2009 年 7 月 5 日乌鲁木齐骚乱期间，对维吾尔族抗议者的实弹射击几乎肯定来自人民武装警察部队，虽然”特警”（人民警察中的一支部队，见下文）也有实弹射击。普通人民警察并不经常携带武器。

目前尚不清楚 2009 年 7 月 5 日在乌鲁木齐部署人民武装警察部队的命令来自何方。根据以往对人民警察部队行动的了解，该命令可能来自新疆维吾尔自治区政府、乌鲁木齐市政府、中央公安部、国家或地区政法委，甚至北京中央军委的中共官员。

事实上，2018 年 1 月 1 日正式启动的人民武装警察部队全面改革的既定意图之一就是精简指挥系统，其中一项关键措施就是将人民武装警察部队这支民警队伍置于控制人民解放军的中央军事委员会（CMC）的唯一指挥之下。分析人士现在了解到，地方政府及其相关的中共委员会必须在发生内乱或救灾时请求部署人民警察（除日常巡逻等），但中央军委回应此类请求的规程并不公开。

这项措施的主要成果是，地方政府不能再单方面调动人民武装警察，此举是为了防止地方政府利用人民武装警察唆使腐败，同时也是为了遏制对人民武装警察进行高压部署的情况。

值得注意的是，将人民武装警察置于中央军委的唯一指挥之下，还赋予了中国领导人习近平”对中国所有主要强制权力工具的直接控制权”。

2018 年改革的另一个主要特点是将人民武装警察的几个分支机构划归政府其他部门，例如将负责保护黄金矿藏和矿山的人民武装警察黄金部队划归自然资源部。削减这些部门的目的是让人民武装警察集中精力发挥其准军事战斗核心作用。 

人民武装警察的”内卫部队”（ISC）是在发生内乱时部署的部队。内卫部队由中华人民共和国每个省级行政区（包括东突厥斯坦）内的一个”省级特遣队”组成；每个省级特遣队由一个或多个”机动支队”组成，在组织和指挥结构上类似于一个军团。

中国当局显然高度重视人民武装警察部队在东突厥斯坦的存在和作用。首先， 到目前为止，东突厥斯坦的人民警察机动支队数量是所有省级行政区中最多的，至少有七支，其中三支驻扎在乌鲁木齐（人口约 400 万），两支驻扎在喀什噶尔，古尔贾(伊宁)和和田各一支，而大多数省份只有一支，北京（人口约 2100 万）只有四支。

其次，东突厥斯坦的特殊性在于，新疆生产建设兵团(XPCC: Xinjiang Production Construction and Corps)自己的人民警察部队在 2018 年的改革中由机动支队级别升级为省级特遣队，这意味着东突厥斯坦是中华人民共和国唯一一个拥有两个省级特遣队的省级行政区。

第三，在人民武装警察部队的指挥机构中，东突厥斯坦人民武装警察部队省级特遣队与北京特遣队处于同一行动指挥级别，比其他所有省级行政机构的优先级都要高一级。第四，人民武装警察部队内部有三支精锐的反恐突击队”特警”，与人民警察内部的”特警”队伍不同（见下文）。这三支人民警察特警部队中的一支”山鹰突击队”驻扎在东突厥斯坦，其他两支分别是驻扎在北京的”猎鹰突击队”和驻扎在广州的”雪豹突击队”。

除驻扎在东突厥斯坦的人民武装警察部队外，驻扎在中国大陆的两支人民武装警察部队”机动特遣队”也可在需要时提供特种能力，包括特种作战部队和一支直升机分遣队。 

最后，中国大陆其他省级特遣队的人民武装警察部队也可以部署到东突厥斯坦。2009 年 7 月 5 日骚乱发生后，估计有 3 万名人民武装警察部队士兵从河南、江苏和福建省被征召到东突厥斯坦各地。

目前尚不清楚有多少人民武装警察部队长期驻扎在东突厥斯坦，但一项分析估计 2017 年在东突厥斯坦有 20 万人民武装警察部队。另一项分析表明，一个省级支队由多达 3 万名士兵组成，而东突厥斯坦至少有 7 个省级支队，因此估计该地区有 20 万人民武装警察士兵似乎是可能的。全国人民武装警察部队的数量也不得而知：2021 年官方媒体的一篇文章称全国人民武装警察部队的数量为 120 万，这表明人民武装警察全部部队数量的六分之一驻扎在东突厥斯坦，尽管该地区的人口仅占中华人民共和国人口的 1.5%。

人民警察是中国最大、最普遍的警察部队，人们通常所说的 “警察 “就是指人民警察。

东突厥斯坦人民警察的基本结构似乎与中国其他省级行政区的结构相同：在省级层面，公安厅（PSD）管理地市级和县级公安局（PSB）。公安局又管理着下至村一级的各种形式的派出所，包括众多的”便民警务站”——这是一种相对较新的创新做法，在城市和农村社区的多个地点设置了警察监视和调度点。便民警务站主要是行政性的，公众与人民警察的互动一般发生在县级及以下级别。

人民警察中有各种”总队”，每个总队都有特定的职权范围。在东突厥斯坦和中华人民共和国境内最常见的警察是巡警，其他更专业的队伍包括刑侦总队、交警总队和缉毒总队。人民警察还通过治安管理总队负责管理身份证和户口登记，并通过出入境管理局负责签发、拒绝签发和没收护照。

据维吾尔人权项目(UHRP: Uyghur Human Rights Project)的消息来源称，治安管理总队的官员在收集东突厥斯坦维吾尔人的信息方面发挥了重要作用，这些维吾尔人的家人已经逃往流亡地，然后他们利用这些信息威胁和恐吓那些流亡者——这是跨国镇压的一个要素。据报道，中国在世界各地的数百个”海外派出所”由各省公安厅的人民警察负责管理，但据了解，国家安全部（见下文）的人员也从这些派出所进行跨国镇压。

人民警察，包括助理警察（见下文），也参与了向综合联合作业平台（IJOP）手动添加数据的工作，该平台是由政法委（见上文 ）维护的一个庞大而复杂的数据库，而非人民警察本身。社区一级的政府行政人员也会添加个人数据，包括那些在”网格管理”系统中对社区内的住户群体进行微观管理的人员。网格管理工作人员通常由当地居民志愿者组成，他们在自己的 10 户左右的小组内，有权随意访问和搜查居民的住所，他们收集到的信息，例如，居民的宗教信仰——饮食和吸烟习惯、是否祈祷、与外国的联系——都会被记录下来，并通过专用的智能手机应用程序输入到综合联合作业平台中。

综合联合作业平台是东突厥斯坦庞大监控基础设施的汇合点。除了人工添加的数据外，还有大量数据是自动添加的：该地区无处不在的高度复杂的面部识别摄像头网络可以无缝记录个人在公共甚至私人空间的实际存在；它还记录个人的”虚拟身份”，包括他们的互联网、电话和应用程序的使用情况，甚至记录人们的煤气和电力消耗以及他们的包裹运送情况。

综合联合作业平台的主要功能之一是实现”预测性警务“，利用人工智能生成推送通知，以便警方根据综合联合作业平台处理并认为有罪的信息对个人进行调查。

个人一旦被拘留，就可能在当地政法委的指导下，通过行政程序（而非司法程序）被送往拘留营，没有正式指控、法律代表或司法监督；或者个人可能被指控犯有法定罪行并被正式逮捕，此时表面上可以获得法律代表和司法监督。在这些情况下，定罪基本上是不可避免的——全中国法院审理的刑事案件定罪率”在 99.9%以上”。

中国各地的警务工作在很大程度上都是为了”维稳”，这可以说是中国共产党设定的政治目标，而非警务战略。

根据最近的一项深入研究，公安部的工作重点是维护稳定——迅速镇压公众抗议或任何形式的异议或偏离党国期望的行为——”就能力而言，公安部是高度集中和强大的，但对许多其他类型犯罪的控制却是分散和薄弱的”。例如，一般情况下，交警可能是最先遇到公众抗议活动的人员：他们接受过立即清理街道的训练，如果抗议活动演变成暴力或被认为可能演变成暴力，人民警察就会出动。这一看似简单明了的规程实际上涉及两个完全独立的指挥系统的整合，涉及众多的行政和指挥级别：街头交警的事件报告由公安局一直向上传达至人民警察的指挥部，即北京的中央军委（或可能是东突厥斯坦的地区代理），然后再向下传达，并跨越不同的级别和指挥渠道。

相反，以毒品犯罪为例，据报道，边防部队（以前是人民警察部队，现在也隶属于中央军委）与附近城市的警察之间没有规范的通信协议，无法就潜在的毒品流入发出警告。

处理普通犯罪的规程较为分散的一个后果是，”地方警察日常必须处理的大多数犯罪的表现却不佳”。 换句话说，人民警察在体制上更善于处理被认为是冒犯中共权威的问题，而不是处理犯罪。

特警是人民警察中的战略武器和战术（SWAT）部队，隶属于省级公安部门，并在地级和县级派驻人员。

根据一项分析，特警的主要职责有四项：街头巡逻，由若干名警察在关键位置站岗放哨，他们身着全黑制服，手持枪支或长柄夜行棍，其存在基本上是一种威慑；危机干预，如解救人质事件中的受害者或防止自杀；危险搜查和逮捕，以支持人民警察其他部门的行动，如刑事调查团或缉毒团；以及人群控制。

特警的人群控制职责与人民武装警察的人群控制职责有何重叠之处，目前尚未公开。据目击者报告，在 2009 年 7 月 5 日的乌鲁木齐骚乱中，特警向人群实弹射击，并严重殴打抗议者。根据 2017 年的一份报告，特警可配发六种枪支中的任何一种，包括狙击步枪、被称为”威力巨大、极具震慑力”的霰弹枪和每秒可发射 15 发子弹的冲锋枪。骚乱发生后，特警从中华人民共和国各城市征召到乌鲁木齐，在城市周围进行巡逻并设立检查站。

泄露的”新疆警察档案”中的信息显示，至少在东突厥斯坦的一个县，特警在集中营执行警卫任务，为瞭望塔配备人员，并组成集中营内”突击小组”的一部分，负责”逮捕和带走”不守规矩的囚犯。

2015 年，特警还被派往泰国，护送 109 名被泰国当局遣送回中国的维吾尔族难民。在中国官方媒体发布的一张图片中，可以看到一些难民头戴黑色头套，身穿编号围兜，坐在两名身着制服的特警中间。允许中国警察在泰国开展行动的外交机制的确切性质尚不得而知；不过，公安部已与许多其他国家就警务问题达成了双边协议。

协警

协警或辅警是中国各地人民警察中的一支庞大的低技能”步兵”队伍。协警通常以短期合同的形式聘用，不需要经过正式培训的警官的费用或承诺，这使他们成为促进社区治安和监督工作的一种相对简单的方式。

在东突厥斯坦，协警的人数似乎特别多，与已经是全国平均水平两倍多的人民警察人数相辅相成（见上文）。2017 年的一项分析显示，按人均计算，东突厥斯坦试图招募的助理警察人数是福建省或广东省的 40 多倍，是浙江省的 90 多倍。按实际人数计算，2017 年的协警人数接近 7 万人。同一份分析报告还指出，这些职位中有 86% 是为”便民警务站”配备人员。”便民警务站”是一种派出所形式，最早出现在西藏，2016 年被引入东突厥斯坦各地，配备 6 至 30 名警官，其中包括一名协警。

协警的主要任务是为这些便民警务站配备人员、进行徒步巡逻和检查身份证件。他们没有任何执法权，如逮捕权。然而，他们也被描述为发挥恐吓作用；他们的制服和徽章与普通人民警察非常相似（见下文《警察制服》）。据了解，在中国其他地方，协警的典型任务也是监视持不同政见者。

东突厥斯坦的协警职位薪酬丰厚，而且这些职位不需要专业资格或教育要求。因此，协警职位对东突厥斯坦的维吾尔人和其他突厥人来说是一个难得的职业机会，否则他们在中国人主导的公共和私人就业领域的选择就极为有限。

然而，这份工作被认为压力很大：党和国家将招募维吾尔族人作为”让各族人民管理自己的人民”的一种手段，这有可能将维吾尔族官员置于有争议的境地；相当一部分薪酬和福利虽然异常优厚，但往往取决于工作表现，如果达不到目标，就有可能被扣发；以及有维吾尔族军官受到威胁，如果他们试图辞职，就会被关进集中营。

V. 附录

从制服上很难区分中国警察部队各部门的警官。不仅在总体外观上存在相似之处（包括与解放军士兵的相似之处），而且在同一部队内部，例如人民武装警察部队，也有不同的警种，每个警种都有自己不同的制服和徽章，并根据职责（防暴或救灾）和场合（训练或仪式制服）的不同而有进一步的差异，而且每个警种通常还会根据天气和季节的不同而有其他变化。

警察的每个部门都有自己的徽章和其他徽记，以及其他特征——符号和条纹——表示单位和警官的军衔或级别。然而，这些细节并不明显：有时，肩章的颜色或纽扣的样式可能是区分不同警种警官的唯一特征。

以下插图为本解说中介绍的不同警察所穿制服提供了一个大纲指南，但并不试图也不声称是一个全面的指南。

人民武装警察

左图是一名身着全套”特战服”的人民武装警察军官，右图是一名身着全套战斗服的解放军步兵。直接对比来看，军服的颜色有明显区别，但孤立来看，人民武装警察军官很容易被误认为是军队中的步兵。人民武装警察军官至少还有一种军服的军事化程度要低得多，其中包括一件橄榄绿色短袖衬衫和一双皮鞋（而不是靴子）。

人民警察

左图是一名身着全套”秋春常服”的人民警察巡警，旁边是一名身着同样制服但未穿外套的巡警，他的上衣是蓝色的。在中国各地，这种蓝色通常是人民警察的标志，在大多数不同的人民警察队伍的制服中都有这种蓝色（尽管有些高级警官穿白色衬衫；在其他队伍中，白色帽子是标准配置）。

特警

在例行巡逻或在重要地点放哨时，特警们身着黑色制服，头戴棒球式高帽，脚蹬作战靴，通常还戴着镜面飞行员墨镜，给人以极具风格和侵略性的印象，因此很容易辨认出来。特警身着用于防暴的全套准军事装备，手持威力强大的枪支或长柄夜行棍，特别具有威慑力。

城管

城管人员的制服因地而异。虽然明显是仿照警察制服的样式，但衬衫上的蓝色要比人民警察制服上独特的淡蓝色深得多（见第5页的照片）。城管人员也有自己的一套标志和徽章，与正式警察制服上的标志和徽章位置大致相同。

协警

助理警察与普通人民警察几乎没有区别。一家生产警服的公司网站上有这样一段描述：”除了警衔和编号不同外，协警警服和人民警察警服基本相同”。”该“解说”随后列出了一些细微的区别，如肩章上的纽扣种类和警官编号的格式。

不过，作为区分他们的另一个指南，描述中还补充道”人民警察站姿高大挺拔，目光锐利沉稳；但也有一些助理警察站姿左右摇摆，制服凌乱不堪，表情无精打采”。

保安人员

在中国，私人保安通常穿着故意模仿警察制服的制服。网上有大量文章讨论如何区分保安和警察，尤其是当保安穿着与人民警察相同的独特浅蓝色衬衫时。正如一位学者所说：”有时，如果不直接询问某人，几乎不可能知道他或她是否是正式警官：她讲述了一位在职警官曾给她的建议：”看看他们的脚。真正的警官穿的是警鞋”。

VI. 关于作者

《东突厥斯坦的警治》是由维吾尔人权项目高级研究员 Ben Carrdus 进行研究与撰写。

VII. 致谢

作者在此感谢维吾尔人权项目研究主任亨利．萨兹耶夫斯基（Henryk Szadziewski）博士、维吾尔人权项目的倡导与研究副主任彼得．埃尔文（Peter Irwin）、维吾尔人权项目执行主任乌麦尔．卡纳特（Omer Kanat）以及维吾尔权利观察（暫，Uyghur Rights Monitor）的 Yalkun Uluyol 等諸位的专业审阅和编辑。其余错误和疏漏均由作者本人负责。

封面设计： YetteSu （暂译：叶特苏）

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